Το εύλογο ερώτημα που προκύπτει αν ακούσει κανείς τον τίτλο της παρούσης εισήγησης είναι αν όντως υπάρχει ειδικό νομικό πλαίσιο για την υλοποίηση έργων πληροφορικής στην Ελλάδα σήμερα. Αυτό το ερώτημα θα προσπαθήσουμε να προσεγγίσουμε απόψε. Η απάντηση είναι καταρχήν εύκολη. Ειδικό νομικό πλαίσιο για την υλοποίηση αυτών των έργων δεν υπάρχει. Συνεπώς, ας προσπαθήσουμε να εντοπίσουμε τους νομικούς εκείνους κανόνες που εφαρμόζονται σε αυτά τα σύνθετα στο αντικείμενό τους και πολύπλοκα έργα.
Το νομικό αυτό πλαίσιο που καθορίζει σε μεγάλο βαθμό τον τρόπο που υλοποιούνται τα έργα πληροφορικής και συχνά μάλιστα θεωρείται υπεύθυνο για αρκετά από τα προβλήματα που παρουσιάζει η ανάπτυξη της πληροφορικής στον Δημόσιο Τομέα είναι αυτό των δημόσιων συμβάσεων.
Το πλαίσιο αυτό, λόγω, αφενός της κρισιμότητας των οικονομικών κεφαλαίων που διατίθενται και επενδύονται σε ευρωπαϊκό επίπεδο και αφετέρου, της συμβολής του στην αναπτυξιακή πορεία της ΕE, αποτελεί αντικείμενο ρύθμισης και εναρμόνισης σε Κοινοτικό Επίπεδο και καλύπτεται σήμερα από ένα πλέγμα κοινοτικών οδηγιών, οι οποίες έχουν ήδη ενσωματωθεί στο εθνικό μας δίκαιο μέσω των αντίστοιχα εκδοθέντων προεδρικών διαταγμάτων :
Οι βασικότερες κοινοτικές Οδηγίες είναι:
Κοινοτική Νομοθεσία:
- Οδηγία 93/36/ΕΟΚ για τον συντονισμό των διαδικασιών για την σύναψη συμβάσεων δημοσίων προμηθειών,
- Οδηγία 92/50/ΕΟΚ για το συντονισμό των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων υπηρεσιών, όπως αυτές τροποποιήθηκαν από την Οδηγία 97/52/ΕΕ και οι οποίες έχουν μεταφερθεί στο εθνικό δίκαιο με τα ΠΔ 370/95 και ΠΔ 346/98 αντίστοιχα
- και η Οδηγία 93/38/ΕΟΚ, που αφορά στους τομείς ύδατος, ενέργειας, μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών η οποία έχει μεταφερθεί στο εθνικό δίκαιο με το ΠΔ 57/2000
Οι Οδηγίες αυτές συνδέονται με ένα πλέγμα άλλων Οδηγιών που αφορούν κυρίως στην Δικαστική Προστασία των δικαιωμάτων που γεννώνται από αυτές και στην εισαγωγή λεπτομερέστερων ρυθμίσεων όπως πχ η Οδηγία 2001/29/ΕΚ, με την οποία επιτυγχάνεται εναρμόνιση ορισμένων πτυχών του δικαιώματος του δημιουργού και συγγενικών δικαιωμάτων στη κοινωνία της πληροφορίας.
β. Εθνική νομοθεσία
Σε επίπεδο εθνικής νομοθεσίας, τα βασικά σχετικά νομοθετήματα είναι:
- Ν. 2286/95, που αφορά στις Προμήθειες του δημοσίου τομέα,
- Ν. 2362/95, Περί Δημοσίου Λογιστικού,
- και το ΠΔ 394/96 (κατ΄ εξουσιοδότηση του Ν. 2286/95), που αποτελεί τον Κανονισμό Προμηθειών σε ισχύ του Δημοσίου σήμερα,
καθώς και ένα πλέγμα από ειδικότερους νόμους που αφορούν σε λεπτομέρειες της ορθολογικής λειτουργίας του συστήματος των δημοσιών συμβάσεων.
Χαρακτηριστικά αναφέρουμε τους νόμους
- Ν. 2328/95, ά.15, Ονομαστικοποίηση μετοχών (ΦΕΚ 159/Α)
- Ν. 2522/1997 (ΦΕΚ Α?): Δικαστική προστασία κατά το στάδιο που προηγείται της σύναψης συμβάσεων δημοσίων έργων, κρατικών προμηθειών και υπηρεσιών σύμφωνα με την οδηγία 89/665/εοκ
- Ν. 2741/99, Ενιαίος Φορέας Ελέγχου Τροφίμων, άλλες ρυθμίσεις θεμάτων αρμοδιότητας του Υπουργείου Ανάπτυξης και λοιπές διατάξεις, Άρθρο 8: Κρατικές προμήθειες.
- ΠΔ 82/96, (κατ΄ εξουσιοδότηση του ν.2328/95), Ονομαστικοποίηση των μετοχών ελληνικών ανωνύμων εταιρειών που μετέχουν στις διαδικασίες ανάληψης έργων ή προμηθειών του Δημοσίου ή των νομικών προσώπων του ευρύτερου δημοσίου τομέα (ΦΕΚ 66/Α) καθώς και πολλά άλλα.
Εξαιτίας πάντως των ιδιαιτεροτήτων που παρουσιάζουν τα έργα πληροφορικής πρέπει να λαμβάνεται πάντοτε υπόψη κατά την υλοποίησή τους και η ειδική νομοθεσία που ισχύει για την Πνευματική ιδιοκτησία, την Προστασία του ατόμου από την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, την Οργάνωση και λειτουργία του τομέα τηλεπικοινωνιών, την Προστασία των καταναλωτών, την Προστασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα στον τομέα των τηλεπικοινωνιών, τη σύνδεση της έρευνας και της τεχνολογίας με την παραγωγή.
Κύριος στόχος της νομοθεσίας των δημοσίων συμβάσεων αποτελεί η διασφάλιση της ανάπτυξης του μεγαλύτερου δυνατού ανταγωνισμού μεταξύ των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στον ίδιο χώρο για την επίτευξη της καλύτερης προσφοράς. Βασικός άξονας συνεπώς της Κοινοτικής νομοθεσίας αποτελεί η διεξαγωγή ανοικτού διεθνούς διαγωνισμού με τη μεγαλύτερη δυνατή συμμετοχή σε πανευρωπαϊκό επίπεδο πάνω από κάποια συγκεκριμένα οικονομικά όρια, τα οποία καθορίζονται λεπτομερώς στις προαναφερθείσες Οδηγίες.
Ειδικότερα θέματα
Ένα ιδιαίτερο και ειδικότερο θέμα, προκύπτει σε σχέση με την εξειδίκευση των προσώπων που εμπλέκονται στην υλοποίηση των έργων πληροφορικής.
Σύμφωνα με τον Ν.2867/2000, που αφορά στην οργάνωση και λειτουργία των τηλεπικοινωνιών, στο α. 13 παρ. 11 υπάρχει νομοθετική επιταγή για την έκδοση Προεδρικού Διατάγματος, που θα καθορίζει τις ελάχιστες απαιτήσεις και προδιαγραφές που θα πρέπει να πληροί η μελέτη, κατασκευή, συντήρηση και επίβλεψη των τηλεπικοινωνιακών εγκαταστάσεων και εγκαταστάσεων πληροφορικής στην Ελλάδα. Ο νόμος μάλιστα προέβλεπε ότι το ΠΔ έπρεπε να εκδοθεί μέσα σε διάστημα 8 μηνών από την δημοσίευση του, το 2000, (προθεσμία που έχει προ πολλού εκπνεύσει), Επίσης, αυτό το ΠΔ θα καθορίζει τις κυρώσεις και τις λοιπές συνέπειες που συνεπάγεται η παραβίαση των προαναφερόμενων απαιτήσεων, την πιστοποίηση της εκπλήρωσης καθώς και τον έλεγχό τους.
Το ΥΜΕ, ως καθ? ύλην αρμόδιο υπουργείο, έχει προβεί στην προετοιμασία σχετικού Προεδρικού διατάγματος, το οποίο όμως υπάρχει μόνον ως σχέδιο και δεν έχει ψηφιστεί έως σήμερα. Αυτό καθορίζει, ανάμεσα σε άλλα, και τις συγκεκριμένες ειδικότητες που μπορούν να δραστηριοποιούνται στον κλάδο, κάτι που δεν έχει αποτελέσει αντικείμενο νομοθετικής ρύθμισης έως σήμερα με αποτέλεσμα να μην υπάρχει έλεγχος νομοθετικά κατοχυρωμένος των ελάχιστων προσόντων που πρέπει να διαθέτει κάποιος για να συμμετάσχει σε έναν διαγωνισμό που αφορά σε έργο τηλεπικοινωνιών και πληροφορικής.
Νομική συνέπεια αυτού, αποτελεί το γεγονός ότι εναπόκειται στην διακριτική ευχέρεια της κάθε αναθέτουσας αρχής να καθορίζει τα επιστημονικά προσόντα που αυτή θεωρεί ως απαραίτητα και ελάχιστα για την πλήρωση των τυπικών προϋποθέσεων συμμετοχής των ενδιαφερομένων στους διαγωνισμούς για έργα πληροφορικής. Πρακτικό αποτέλεσμα αυτής της πρακτικής είναι να εμφανίζονται φαινόμενα αναθετουσών αρχών που ενώ έχουν την ίδια διοικητική δομή και νομική φύση, για το ίδιο ή παρόμοιο έργο, περιγράφουν διαφορετικά τις ειδικότητες που καλούν να συμμετέχουν στον διαγωνισμό.
Η οργάνωση πάντως του συγκεκριμένου κλάδου δεν θα αποτελέσει καινοτομία στο χώρο, καθόσον αντίστοιχο σύστημα βρίσκεται σε ισχύ και εφαρμόζεται επιτυχώς στο χώρο των δημοσίων έργων μέσα από την ισχύουσα νομοθεσία του ΥΠΕΧΩΔΕ. Ένα ανάλογο σύστημα θα μπορούσε προφανώς να ισχύσει και στους τομείς της πληροφορικής και των τηλεπικοινωνιών.
Το Κοινοτικό δίκαιο στη συγκεκριμένη περίπτωση δεν προβλέπει κάποια σχετική ρύθμιση, καθώς θεωρεί ότι εναπόκειται στα Κράτη Μέλη και στον κάθε εθνικό νομοθέτη αντίστοιχα, να ρυθμίσει τις ειδικότητες εκείνες που μπορούν να δραστηριοποιηθούν στους συγκεκριμένους επαγγελματικούς κλάδους, ανάλογα και με την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος στους αντίστοιχους τομείς του κάθε κράτους μέλους. Φυσικά, θα πρέπει να ληφθούν υπόψη οι υπάρχουσες κοινοτικές οδηγίες για την εναρμόνιση της αναγνώρισης των διπλωμάτων των σχετικών ειδικοτήτων σε κοινοτικό επίπεδο.
Κριτική
Επιστρέφοντας στο βασικό νομικό πλαίσιο υλοποίησης έργων πληροφορικής θα είχαμε να παρατηρήσουμε τα έξής:
Το ισχύον εθνικό και κοινοτικό δίκαιο κρίνεται από πολλούς ότι δεν καλύπτει τις ιδιαιτερότητες των έργων πληροφορικής. Οι δημόσιες συμβάσεις που αφορούν στην υλοποίηση έργων πληροφορικής αντιμετωπίζονται, όπως προαναφέρθηκε, είτε ως συμβάσεις προμηθειών, είτε ως συμβάσεις υπηρεσιών, είτε ως μεικτές συμβάσεις, ιδιαίτερα για τα μεγάλα έργα λόγω της συνθετότητας και της πολυπλοκότητας του φυσικού αντικειμένου τους, όπου και πάλι όμως εφαρμόζεται το ίδιο νομικό πλαίσιο.
Αποτελεί πραγματικό γεγονός ότι προκειμένου να υλοποιηθεί ένα σύνθετο έργο πληροφορικής, όπως είναι ένα Ολοκληρωμένο Πληροφοριακό Σύστημα για παράδειγμα, απαιτείται συνδυασμός προϊόντων και εργασιών που πρέπει να παραδοθούν και να παρασχεθούν αντίστοιχα από τον εκάστοτε ανάδοχο του έργου, και οπωσδήποτε ισχυρή και συνεχής συνεργασία με το Φορέα για λογαριασμό του οποίου υλοποιείται το έργο. Συνεπώς, η επιτυχία των αποτελεσμάτων του και η ενδεχόμενη αποτυχία υλοποίησής του βαρύνει και τους δύο.
Καθώς κατά τη διάρκεια της υλοποίησης του έργου, η οποία συνήθως είναι μακρόχρονη και λαμβάνει χώρα σε περιβάλλον συνεχών τεχνολογικών αλλαγών, χρειάζονται διαρκείς διαπραγματεύσεις και αποφάσεις για την αντιμετώπιση των κατά περίπτωση αναφυόμενων προβλημάτων, έχει τεθεί σε πλείστες περιπτώσεις ακόμη και η ανάγκη επαναπροσδιορισμού των αρχικών απαιτήσεων του Φορέα, άρα και της αρχικά προϋπολογισθείσας δαπάνης.
Η νομοθετική όμως επιλογή όχι μόνο σε εθνικό επίπεδο αλλά και σε κοινοτικό είναι συγκεκριμένη. Τέτοια δυνατότητα δεν υπάρχει καθώς οι συμβάσεις έργων πληροφορικής αντιμετωπίζονται ως δημόσιες συμβάσεις με ένα αρκετό σφικτό πλαίσιο υλοποίησής τους.
Ενδεχομένως η συγκεκριμένη νομοθετική επιλογή θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αδυναμία του νομικού πλαισίου, με αποτέλεσμα καθυστερήσεις στην υλοποίηση των έργων, συμπίεση των τιμών στις προσφορές και ενδεχομένως τον κατακερματισμό των έργων σε μικρότερα τμήματα που δεν ικανοποιούν τις συνολικές απαιτήσεις του Φορέα και ο συντονισμός τους δημιουργεί επιπλέον προβλήματα, καθυστερήσεις, άσκoπη ταλαιπωρία και σπατάλη πόρων από τα εμπλεκόμενα μέρη.
Απάντηση σε αυτή την κριτική αποτελεί το γεγονός ότι η εφαρμογή του νομικού πλαισίου υλοποίησης των έργων της πληροφορικής μέσα από το πλέγμα των διατάξεων περί δημοσίων συμβάσεων στοχεύει στην διασφάλιση δύο θεμελιωδών στόχων :
- Την παροχή δυνατότητας στους δημόσιους φορείς να προσπορίζονται τις προμήθειες, και τις υπηρεσίες που χρειάζονται, βάσει της πλέον συμφέρουσας σχέσης ποιότητας- τιμής και
- Την εγγύηση ίσης πρόσβασης στις δημόσιες συμβάσεις σε όλες τις επιχειρήσεις που διαθέτουν τις απαιτούμενες ικανότητες και εγγυήσεις.
Τρείς (3) είναι οι βασικές αρχές που διασφαλίζουν την επίτευξη αυτών των στόχων.
- Η αρχή της δημοσιότητας, σύμφωνα με την οποία, οι αγορές του δημοσίου απαιτούν ευρεία γνωστοποίηση, η οποία επιτυγχάνεται μέσω του εθνικού τύπου, της Επίσημης Εφημερίδας των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και της ενημέρωσης της Τράπεζας Δεδομένων TED της ΕΕ.
- Η αρχή της διαφάνειας των διαδικασιών, σύμφωνα με την οποία η όλη διαδικασία, από την διακήρυξη, παραλαβή - αποσφράγιση προσφορών έως και την κατάρτιση της σύμβασης, πρέπει να βασίζεται σε εκ των προτέρων γνωστούς κανόνες, οι οποίοι είναι ίδιοι και δεν μεταβάλλονται.
- Η αρχή της ίσης μεταχείρισης, σύμφωνα με την οποία οι όροι του διαγωνισμού δεν διαφοροποιούνται ούτε σε επίπεδο επικράτειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ούτε σε επίπεδο επιχειρήσεων/ συμμετεχόντων?υποψήφιων αναδόχων.
Πολλά πάντως επιμέρους προβλήματα μπορούν να αντιμετωπιστούν με την λεπτομερή περιγραφή των έργων και των απαιτήσεων σε επίπεδο προκήρυξης και συμβατικής δέσμευσης όπου μπορούν εισχωρήσουν περισσότερο όροι της ιδιωτικής οικονομίας.
Τελειώνοντας θα ήθελα να αναφερθώ στις προσπάθειες που γίνονται σε επίπεδο ΕΕ για τον εκσυγχρονισμό του συστήματος υλοποίησης έργων με ιδιαίτερη τεχνολογική καινοτομία.
Έχουν γίνει και γίνονται πολλές μελέτες και ανάλογες προτάσεις βελτίωσης σε ότι αφορά στις προμήθειες πληροφορικής στο Δημόσιο Τομέα. Οι
τάσεις που έχουν καταγραφεί έως σήμερα διεθνώς είναι :
- Αλλαγές στο θεσμικό πλαίσιο ώστε να ενισχύονται τα οφέλη που προκύπτουν από τον ανταγωνισμό για στην υλοποίηση των έργων. Προς αυτή την κατεύθυνση κινείται η ΓΔ Εσωτερικής Αγοράς της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στη Μονάδα των Δημοσίων Συμβάσεων και αναμένουμε το αντίστοιχο και από το Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών.
- Ανάθεση υπηρεσιών σε τρίτους (ευρύτερη χρησιμοποίηση outsourcing μέσα από βαρύνουσας σημασίας συμβάσεις διασφάλισης επιπέδου υπηρεσιών, τα γνωστά σε όλους SLA?s και εναλλακτικών τρόπων χρηματοδότησης)
- Τμηματική - αρθρωτή υλοποίηση των έργων (ώστε να μπορούν να ενσωματώνουν τις νεότερες τεχνολογικές εξελίξεις) και
- Τέλος, προτείνεται ολοένα σε μεγαλύτερο βαθμό η Δημιουργία μητρώων Προμηθευτών, Συμβούλων, και Αξιολογητών για τους εξειδικευμένους χώρους της πληροφορικής και των τηλεπικοινωνιών.
Σας ευχαριστώ!
